白条财政催生宪政改革

白条财政催生宪政改革

张昕
《纵横周刊》2009年7月27日

7 月1日美国加利福尼亚州步入2010财政年度，迎接新财政年度开始的却是施瓦辛格州长宣布州财政进入紧急状态，随后加州审计长江俊辉宣布印刷近3 万张的“政府借条” （Registered Warrant，俗称 IOU，就是政府打的白条）发放到加州纳税人手中，充当个人所得税的退税。“白条财政”的开始象征持续多年的加州财政危机进入新阶段：按照国民生产总值记 一度是世界第五大经济体的加州已经破产。在新财年开始的第一天，施瓦辛格又宣布除了法定节假日之外，加州的政府机构每个月将额外关闭3天，公务员被迫接受 无薪休假，由此公务员的工资将进一步下降14%左右。加州大学系统的教师工资从八月起将削减8%，各类招聘活动几乎全线冻结。各级教育、医疗福利到汽车登 记等所有政府财政支持的项目都将面临大幅削减。

　　财政危机归根到底就是“入不敷出”。90年代网络经济热潮的破灭和最近美国经济的周期 衰退是造成“入”日益窘困的最重要导因。而在经济发展一切顺利的时候，在“出”的一端加州的政治体制鼓励大量的财政福利项目，一旦日子难过了众人只能苦于 “由奢入简难”。而导致财政周期无法针对经济周期作出有效调整的重要原因则是加州政治体制设立的众多约束，因此最近关于财政危机的讨论最终都归结到了加州 政体的改革上。加州宪政改革的前景不仅对加州和美国、甚至对政治制度设计中一系列基本问题都有重要启示。

　　加州政体中不通过选举出的代 议官员而直接依赖选民决策的直接民主（direct democracy）程度在美国各州中可能是最高的。三项主要的直接民主制度安排—— 公民立法提案（initiative），全民公决（referendum）和对在任民选官员的罢免（recall）—— 加州不仅占全，而且在使用的频率上也远高于其他有类似规定的州。

　　虽然公众对于公共决策的直接参与是“人民当家作主”的最直接体现，但 也容易出现所谓的“选民短视症”：大家都希望少缴税、享受更多的“公共 ”（免费）福利。所以，在经济上升期，直接民主体制下很容易出现财政过度扩张和缺少财政约束的情况，而到了需要勒紧裤腰带过日子的时候，谁都不愿意砍掉自 己头上的福利或是把增税的压力摊到自己头上。

　　更具体的看，目前加州财政危机的一个重要制度制约（尤其是在拓展财政来源方面） 是1978 年以公民立法提案方式通过的13号法案（现在加州宪法中的13条A款）。该法案规定了对房产税的严格限制和财政预算案与增税都必须得到州议会两院三分之二 通过。这两条规定严重制约了在经济衰退期可能的财政应急措施。和美国大多数州把房产税作为重要财源不同，加州的财政来源中房产税的比例非常低；同时三分之 二的规定又限制了州议会在任何与财政有关问题上的能动性，导致任何改变现状的变革都很难通过州议会，经常把难题又推给了选民。

　　此外， 和美国宪法的简洁和稳定形成鲜明对照的是，加州目前的1879年版宪法号称是全世界第三长的宪法，自通过以来已经加入五百多项修正案（包括历次通过公民立 法动议加入的宪法修正案），其中规定的加州居民的“权利”比美国宪法中权利法案所规定的要更宽泛和细致。加州宪法行文的冗长和细节的累赘很大程度上体现的 是对选举官员的不信任，客观上进一步强化了选民对财政过程的控制，也导致选举官员对于财政收支控制能力的有限。

　　如今不可收拾的财政危 机促使加州各界开始达成共识：根治加州的财政危机，除了短期的经济刺激、以及期待整个宏观经济周期的变化，同样重要的是对加州的政治制度进行大规模变革， 使其更具灵活性和合理性。类似的“经济问题、宪政解决”的思路其实并不新鲜，但是最近“白条”财政的出现最终把加州宪政改革提上议事日程，包括施瓦辛格在 内的加州各派政治人物和公民团体都对大规模修宪表示了支持，加州各地纷纷在筹划自发的宪政会议。

　　各方已经提出的宪政改革方案包括修改 13号法案中关于预算和征税需得到两院三分之二通过的规定，打通“预算-税收”领域的政治阻碍。其次，修改州长选举规则，引入公开的初选制度，使得最后的 竞争在两位候选人之间进行，从而保证政治立场更接近中位选民的候选人最后能够胜出。还有就是修改13号法案中关于限制房产税的规定，区分商业和非商业住房 的房产税率和征税方法，在不大幅度提高居民住房负担的前提下提高从商业用地上的税入。

　　如过去类似改革失败的经验所揭示的：即便有改变 现状的原则性共识，对于改革具体路径和目标的分歧仍然可能导致改革的共识无法转换成现实。关于修宪是否、以及如何改革直接民主在加州政治中的地位，各派的 分歧还很大，尤其是如何改革现在有过于泛滥之嫌的公民立法提案。还有诸如同性恋婚姻之类和财政无关的议题也有可能影响到和财政直接相关的修宪努力能否成 功。类似在改革方向上的分歧完全有可能使一个对大多数人来说都不利的现状得以保留。

　　酝酿中的加州宪政改革略具反讽意味的是：有可能要减少直接民主参与的宪政改革首先必须通过传统的宪政会议来首先得到大多数民众的支持，“经济问题的宪政解决”能否付诸现实要看加州居民们愿不愿意从自己享有的众多权利下手了。